基层单位什么样的人容易获得提拔重用？
基层单位人事激励机制的好坏，直接影响基层治理生态。有别于许多研究者把中国基层的晋升流动归结为“关系运作”，本文以“领导交办的事”为研究对象，提出了一种分析基层单位激励机制的新视角。
文章分析，基层事务一类是“岗位工作”，一类是“领导交办的事”。那些既能做好岗位工作又能积极承担领导交办任务的人，会被领导称为“积极上进的人”，更容易获得提拔重用的政治激励。领导交办的事，主要涉及改革创新事务、上级交办给单位领导事务、新出现事务、保密事务、领导私人事务等。与岗位工作相比，领导交办的事不具备法定性、规律性、固定性、差异性，而体现出综合性、额外性、重多杂、阶段性、去科层化、领办者为个人而非机构等6个特征。那些具备年轻、有一技之长、“某某的人”痕迹不重、办事让领导放心等特点的人，更容易被交办此类事务。
作者发问，为什么基层存在大量“领导交办的事”？作者指出，这与“部门缝隙”有较大的关系。传统政府组织的科层制和专业分工，可能造成管理割裂化、碎片化等问题，在县域治理中导致以下后果：一是政出多门、目标分散，出现集体行动困境；二是部门间呈现出各司其职、各负其责和相互竞争、相互推诿的关系，一些新问题和缺乏明显归类、无法定性的事务，成为县域治理的 “剩余事务”。领导交办的事，就是被领导选出来的重要的“剩余事务”，因为没有法定配套资源和固定流程，而需要办事者自行调动资源解决，也就激发出他们的积极性和创造性。这在一定程度上解释了基层体制为何能保持较大活力。
本文原载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期，原题为《“领导交办的事”：任务性质与政治激励——对基层单位人事激励机制的一项理解》，转载时有删节。仅代表作者观点，供诸君思考。
“领导交办的事”：
任务性质与政治激励
文 | 杨华
来源| 《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》
2021年第1期
一、问题提出与分析进路
（一）问题提出：基层单位什么样的人容易获得提拔重用？
县级部门和乡镇街道是体制内最基层的单位，各单位内部的人事激励状况如何直接关涉人员的积极性和单位绩效问题。其中“提拔重用”是最重要的政治激励措施，基层单位甚至在正式制度之外创造岗位、创设层级，以增加干部晋升流动的机会和次数。那么，在基层单位，什么样的人容易获得提拔重用？在问及单位普通工作人员时，普遍的回答是领导身边的人和跟领导走得近的人容易得到提拔重用。被认为是领导身边的人、跟领导走得近的人的回答则是，被领导派活比较多的人有更多获得领导认可和进步的机会，而他们正是单位里被领导派活比较多的人。单位领导则认为自己提拔重用的人多是积极上进的人。虽然在不同的人那里有不同的答案，但实质上他们说的其实是一类人。领导眼里“积极上进的人”就是“被领导派活比较多的人”，他们也因此被单位其他人视作是“领导身边的人”或“跟领导走得近的人”。
在县域范围内，单位内部的提拔重用，与单位之外、县级层次的提拔重用还有一定的差别。无论是县级部门，还是乡镇街道，都是一个不大的“熟人社会”。在其内部，工作人员之间在信息上是透明和对称的，不仅了解相互之间的学历、履历、家庭、人品、社会关系等基本情况，还清楚相互之间的工作能力、工作状态、工作业绩等情况。如果在提拔重用上不遵循“能力逻辑”，反而是“关系逻辑”在其中起主导作用，那么在单位内部就会造成普遍的不公平感，会对其他人起到负向激励的效应，进而会打击单位的士气和积极性。所以，在单位内部，提拔重用干部一般要满足“服众”这一基本条件，这样才可以起到普遍激励的效果。而超出单位、到了县级层次则不再是熟人社会，单位之间的信息不完全对称。比如，甲单位的中层正职升任乙单位副职领导，对于乙单位的工作人员来说，该领导的提拔重用就不存在“服众”一说，因为他们对该领导的情况不熟悉。但若从乙单位内部中层正职中选拔副职领导，则需要做到“服众”。在单位内部，所谓“服众”，就是指工作人员在工作能力、工作状态、工作业绩等方面表现上，能够获得大多数单位同仁的认可，领导提拔重用这样的人所产生的异议较少。
进一步讲，基层单位内部的人事激励与工作人员的工作状况有较大关系。在调研中我们还发现，单位工作人员虽然能够较好地履行岗位规定的职责，但并不一定被单位领导称为“积极上进的人”。只有既完成了岗位上的工作，又能够积极承担领导派的“活”的人，才会被领导称为“积极上进的人”，也才容易在单位被提拔重用。即是说，在基层单位内部，有两类工作，一类是“岗位工作”，一类是领导派的活，又称“领导交办的事”。单位内部的政治激励主要附着在“领导交办的事”上面。相对于岗位工作来说，“领导交办的事”是额外的事情，需要花费工作人员额外的时间和精力去完成，因此他们较只做岗位工作的人要多做一些工作，在干活中又能增进他们的工作能力。那么，承担“领导交办的事”的人，既多干了活，又有工作能力，领导提拔重用他们就会相对服众，也会刺激单位其他人既干好岗位工作，又在领导面前积极表现，多承担领导派的活。
（二）“领导交办的事”：政治任务与基层单位的激励机制
在县域治理中，围绕中心工作的“晋升锦标赛”机制，激励的是职能部门、乡镇街道的主要领导，而对普通干部则缺乏直接的激励效应。普通干部晋升竞争的场域还局限在单位内部。那么，根据治理事务性质与激励措施强度相匹配的分析逻辑，在单位内部事务中，“岗位工作”属于行政业务性质，具有制度规定性、程序性、规律性等特点，与之相匹配的激励措施是行政激励，那么其激励效应就不强。而“领导交办的事”则属于单位领导重视或关注的事情，具有较强的政治性，领办任务的人有较大的政治压力和责任调动资源予以完成。“领导交办的事”是单位内部的政治任务，对其配套的激励是政治激励，具有强激励的效应。只有承担了“领导交办的事”的工作人员，才容易获得单位领导给予的提拔重用的政治激励。
岗位工作是单位每个工作人员都要做的事情，包括机关食堂师傅、保洁员、门卫保安等，他们都有自己的岗位工作。“领导交办的事”是岗位工作之外的事情，是在做好岗位工作基础上额外要做的事情。而且，“领导交办的事”并不是单位所有工作人员的任务，只有少数自身有积极性、又被领导看中的人才能承担“领导交办的事”。那么，在基层单位，在岗位工作与“领导交办的事”之间，就存在一个较大的弹性空间，有的人会在这个空间里来回穿梭，既做岗位工作，也承担领导交办的事；有的人则不越过这个空间，只做岗位工作。该弹性空间把单位里的人区分成两类人，一类是只做岗位工作的人，一类是既做岗位工作又领办“领导交办的事”的人。从调查来看，做这两类不同性质事情的人在单位的活跃程度、被认可程度和晋升空间存在较大的差异。
下文将在对京郊某县职能部门、乡镇街道调研的基础上，深入剖析“领导交办的事”的类型和特点，把握承担“领导交办的事”的主体的一般规律，进而探讨基层单位内部人事激励的基本机制，并尝试讨论基层体制运作的逻辑。京郊某县是北京市郊区县，下辖16个乡镇、2个街道和273个行政村，2019年末全县户籍人口40.9万人，常住人口为46.2万人。笔者及所在团队于2019年4月、8月和9月在该县县乡村调研3次共计50余天，调研方式主要是访谈，访谈对象为县乡村各级领导干部。
二、“领导交办的事”的类型
在机构改革“三定”方案中，有一个是定岗位职责。单位里每个岗位都有法定的职责和履行职责的配套资源，这些资源包括人员、财政、技术、物质、权力等。单位里工作人员的工作事务，与其占据的岗位相关。每个岗位的工作都是某一类性质相同的事务的集合，具有规律性和规模效应。与此形成对照，“领导交办的事”不是附着在岗位上的事务，不具备法定性和制度性。这些事务出自领导个人的分配和布置，与领导个人的施政理念、注意力、利益、偏好、经验、习惯、认识、性格等相关，具有独特性、多样性、弥散性乃至偶然性的特点，很难像岗位工作那样找到一致的规律性。尽管如此，仍能对“领导交办的事”大致分门别类。
（一）改革创新的事务
单位主要领导为了更好开展工作、实现施政理念，或向党委政府发送政绩信号，就要对单位进行改革，或做出新的业绩、亮点，也就必须在工作的机制、机理、方式和方法上有所创新，或调整之前的工作。领导新出的点子、想法和措施，需要有人贯彻下去，包括事前调研、撰写调研报告、方案设计、可行性报告、向上级领导汇报等，都需要有人参与和协助。在贯彻推行的过程中，也要有人积极配合、支持和总结经验等。即是说，领导的创新和改革，无论是在酝酿形成阶段，还是在实施发展阶段，都需要有具体的人来操作和“盯着”。而这些创新和改革的措施，并不是某一个科室或岗位的具体职责，因而没有法定的责任承担人。单位主要领导就要将这些工作交办给某个或某些能够胜任的人来完成。
比如，某县司法局新任局长要在全县力推某镇“说事评理普法”中心的经验，就得先组织调查、研讨和撰写可行性报告，这是一项新任务，不在任何科室职责范围之列，局长就将该任务交给了“文审科”(规范性文件审查科)研究生毕业三年的某科员。该科员之前是局长任县法制办主任时的“得力干将”。还如，某县纪委书记发现村级财务管理中出的问题较多，就想系统解决该问题，恰好某镇纪委推行的“小微权力清单”制度具有较强的针对性，他决定在全县推广和完善该经验。而对于此事，纪委书记不可能亲自去办，他得交办下去，但是纪委内部党风室的工作人员又承担不了，于是他就将这个事交办给他信任的办公室主任，由他负责新经验的总结、完善和推广。这样，该主任不仅要负责办公室岗位的工作，还要将领导交办的该项任务完成。
（二）上级交办给单位领导的事务
就党委政府的工作部门来说，除了本单位的专业性事务外，上级对口部门和同级党委政府都会交办一些治理事务给单位领导，有许多是与专业沾边但综合性强的“社会面事务”。这些事务一般都难以分配到具体的某个科室或岗位。有时候，同级党委政府交办下来的任务，甚至难以确定属于哪个部门的职责，县级主要领导就“硬拍”给某个部门。部门领导不能强行将任务“顶”回去，只能“硬着头皮”承担下来。他们领办任务之后，就得交给下面的人去完成。因为是上面“拍”下来的任务，部门领导还要向上级交差，就必须予以足够重视。特别是本级党委政府“一把手”交办的任务，关乎部门领导的政治地位和前途，任务的政治性最强，部门领导即便放下手头其他工作，也要先完成这些任务。因此，部门领导不仅要交给下面得力的人去干，甚至要亲自“盯着”或亲自“领着干”。
笔者调查的京郊某县法制办，其主任领办了县长要求推广某项工作创新经验的组织实施工作，期间县长又给主任下达了梳理县直各部门“权责清单”的任务，后面还领办了总结、宣传该创新经验的任务。这些工作都具有综合性、无前例可循的特点，无法分配给具体的科室，而且都是县长亲自推动并交办下来的工作，任务重、责任大。为了保质保量地完成任务，法制办主任从各科室挑选了三个有干劲、办事能力强、值得信赖的年轻干部组成攻关团队，一干就是三年。在“权责清单”梳理阶段，法制办主任和三个年轻人数月没有周末和节假日，每天晚上加班加点到十一二点钟。他们除了完成领导交办的任务外，还不能丢下自己的岗位工作。
一般来说，同级党委政府越重视某领域的工作，与该领域沾边、靠近的单位，其领导领办的任务就越多，他们就得再将这些任务交办下去。
（三）新出现的事务
基层社会在快速地发展和变迁，新生治理事务、问题和需求层出不穷，而承接和满足这些事务、问题、需求的职责单位却难以及时增设，或难以将它们划归到某些科室或岗位。结果是这些事情在一段时间内没有具体的单位或岗位负责，但这些事情又必须给予处理、解决。那么，领导就会以相似或相近的原则将这些新出现的治理事务派给某些单位或科室，或者实在派不下去的，就“硬拍”给某些个人，让他们牵头或包干解决。